«یادداشت تفاهم اسلامآباد» یک «ایستگاه تنفس» و معبری هوشمندانه برای مدیریت بحران است، نه مقصد نهایی و حلال مصائب ساختاری. نقطه قوت این سند در این است که ایران بدون دادن امتیازات فنی در حوزه هستهای، امتیازات ملموسی در حوزه امنیتی و دریایی کسب کرده است.
ایران ویو۲۴-سیاست خارجی
مهرداد پشنگپور، حقوقدان:اعلام دستیابی به یادداشت تفاهم اخیر میان تهران و واشنگتن، فضای رسانهای و سیاسی کشور را دستخوش تقابل آراء شدید کرده است. در حالی که جریانهای حامی دیپلماسی این رویداد را «پیروزی بزرگ استراتژیک» قلمداد میکنند، مخالفان مذاکره آن را «گامی در جهت تضعیف اهرمهای ملی» میدانند. واقعیت صحنه اما فراتر از این دوقطبیسازیهای مألوف است. این سند در ذات خود، واجد یک دستاورد تاکتیکی و ملموس در میانمدت برای جمهوری اسلامی ایران است، اما تقلیل دادن یک معبر حقوقی موقت به فتحالفتوح نهایی، میتواند تکرار یک خطای معرفتی آسیبزا باشد.
پیشتر در تیرماه سال ۱۳۹۵، طی مقالهای در روزنامه اعتماد با عنوان «برجام دم مسیحایی ندارد و به پیگیری نیازمند است» تبیین کردم که هیچ سند دیپلماتیکی به خودی خود حلال مصائب ساختاری نیست؛ گزارهای که امروز در مواجهه با این سند، نیازمند بازخوانی از منظر دکترین حقوق بینالملل است.
۱. چیستی و سنجش ماهیت حقوقی یادداشتهای تفاهم در حقوق بینالملل
در دکترین کلاسیک حقوق بینالملل، اصل بر تفکیک میان «حقوق سخت و تعهدآور» (Hard Law) و «حقوق نرم و غیرالزامآور» (Soft Law) است. با این حال، مرز میان این دو در رویه قضایی بینالمللی همواره صلب نبوده است. مبنای کلاسیک این بحث، رأی تاریخی سال ۱۹۹۴ دیوان بینالمللی دادگستری (ICJ) در قضیه صلاحیت و پذیرش دعوی میان قطر و بحرین است.
دیوان در آن رأی صراحتاً اعلام کرد که ماهیت حقوقی یک سند، تابع نام آن (مانند صورتجلسه، بیانیه یا یادداشت تفاهم) نیست، بلکه تابع قصد و نیت طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی است که از متن و بستر مذاکرات استنباط میشود.
بررسی واژگان متن انگلیسی این سند نشان میدهد که بر خلاف رویه سنتی یادداشتهای تفاهم غیرالزامآور، از لغات امری و تعهدآوری نظیر «متعهد شدن» (Undertake) و «ملزم شدن» (Commit to) استفاده شده است. این امر، قصد قطعی طرفین برای ایجاد تکالیف عینی در این بازه را اثبات میکند؛ هرچند ارجاع مکرر بندها به عبارت تعلیقی «توافق نهایی» (Final Agreement)، آثار حقوقی پایدار آن را معلق به دالان توافق نهایی نگاه میدارد. امضای این سند توسط عالیترین مقامات اجرایی دو کشور نیز نشاندهنده یک «اراده برتر سیاسی» برای پایبندی به مفاد آن است.
۲. جایگاه یادداشتهای تفاهم در نظام حقوق داخلی ایران و آمریکا
بررسی این سند از منظر حقوق عمومی داخلی دو کشور، جلوه دیگری از شکنندگی ساختاری آن را آشکار میکند:
در حقوق داخلی ایران: بر اساس اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عهدنامهها، مقاولهنامهها و قراردادهای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. با این حال، طبق آییننامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافقهای بینالمللی (مصوب هیأت وزیران در سال ۱۳۷۱)، یادداشتهای تفاهمی که صرفاً واجد جنبههای اجرایی، اداری و موقت هستند و تعهد جدیدی برای بودجه عمومی ایجاد نمیکنند، در صلاحیت قوه مجریه (دولت) بوده و نیازی به تصویب مجلس ندارند. سند اخیر نیز دقیقاً در همین چارچوب حقوقی به عنوان یک توافق اجرایی موقت گنجانده شده است.
در مقررات اساسی و داخلی آمریکا: این سند در نظام حقوقی واشنگتن تحت عنوان «توافق اجرایی رئیسجمهور» (Sole-Executive Agreement) دستهبندی میشود. از آنجا که این سند تاییدیه دوسوم مجلس سنا (مورد نیاز برای معاهدات بلندپایه بر اساس بند ۲ از بخش ۲ ماده دوم قانون اساسی آمریکا) یا مصوبه مشترک کنگره را ندارد، این توافق فاقد پایداری نهادی است. یعنی سند مذکور صرفاً تا زمانی معتبر است که اراده سیاسی رئیسجمهور وقت بر آن استوار است؛ وضعیتی که مستقیماً ریسک تکرار سناریوی خروج یکجانبه را زنده نگه میدارد.
۳. امضای سران؛ تجلی اراده سیاسی برتر و ابعاد حقوقی آن
یکی از شاخصترین ویژگیهای این تفاهمنامه، امضای مستقیم آن توسط رؤسای جمهور دو کشور است. از منظر حقوق بینالملل و طبق ماده ۷ کنوانسیون وین حقوق معاهدات (۱۹۶۹)، رؤسای کشورها به دلیل «صلاحیت ذاتی ناشی از مقام» (Ex Officio)، برای انجام تمامی اقدامات مربوط به انعقاد یک توافق نیازی به ارائه «اعتبارنامه یا سند ابراز اختیارات» (Full Powers) ندارند. اقدامات و امضاهای آنها مستقیماً به دولت متبوعشان منتسب است و اعلام اراده قطعی حاکمیت تلقی میشود.
اگرچه امضای عالیترین مقام اجرایی، سند را به یک معاهدة مصوب پارلمانی تبدیل نمیکند و آن را از منشور «توافقات اجرایی» خارج نمیسازد، اما در عرصه بینالمللی واجد «بالاترین درجه اعتبار سیاسی» است. این امضا پیامی آشکار به ساختارهای بوروکراتیک و نظامی دو طرف است که اراده حاکمیتی بر اجرای این توافق تعلق گرفته است. این امر، ریسک کارشکنیهای داخلی در بدنه دولتها را به حداقل میرساند و وزن هزینه سیاسی نقض آن را به شدت افزایش میدهد.
۴. موازنه و ارزیابی منافع تفاهمنامه برای ایران (مزایا و معایب)
تحلیل جامع مفاد منتشر شده این تفاهمنامه ۱۴ مادهای، حاکی از یک توازن تاکتیکی میان امتیازات نقد و ریسکهای نسیه است:
الف، مزایای تفاهمنامه برای ایران:
دستاورد بزرگ هستهای (حفظ اهرمهای فنی): برخلاف گمانهزنیهای اولیه، ایران در این بازه هیچگونه تعهد هستهای جدیدی مبنی بر عقبنشینی فنی، برچیدن یا توقف زنجیره سانتریفیوژها نداده است. طبق بند ۹، ایران صرفاً «وضعیت موجود» (Status Quo)را حفظ میکند و اهرمهای استراتژیک فنی خود را کاملاً دستنخورده نگه داشته است.
شکست محاصره دریایی و توقف جنگ: تفاهمنامه طبق بندهای ۱ و ۴ موفق به رفع محاصره دریایی، بازگشایی خطوط کشتیرانی و تثبیت اقتدار بر آبراههای حیاتی منطقه شده و سایه جنگ فوری را از سر کشور برداشته است.
روزنههای تنفسی اقتصادی: باز شدن مسیرهای مالی مشروط، صدور «معافیتهای اقتصادی» (Waivers) نفتی و بانکی بر اساس بند ۱۰ و پتانسیل آزادسازی داراییها در کشورهای ثالث، گشایشی موقت در بازار ایجاد میکند.
ب) معایب و ریسکهای تفاهمنامه برای ایران:
پایداری ضعیف و شکنندگی: به دلیل عدم تصویب نهادی در کنگره آمریکا، این سند به شدت در برابر تغییرات سیاسی واشنگتن آسیبپذیر است.
تله مدیریت زمان و ابهام فردا: طرف آمریکایی متبحر در خلق ضربالاجلهای روانی است. خطر اصلی اینجاست که آمریکا با باز کردن دالانهای موقت تنفسی، افکار عمومی ایران را به گروگان زمان بگیرد تا پس از پایان دالان موقت، مطالبات سختگیرانهتری را بار کند.
۵. کالبدشکافی بند ۷؛ کلاف سردرگم معماری تحریمها و تله زمان
بدون شک، پیچیدهترین، فنیترین و در عین حال چالشبرانگیزترین بخش این یادداشت تفاهم، بند ۷ آن است که به موضوع تحریمها اختصاص دارد. تحلیل این بند پرده از یک واقعیت تلخ ساختاری در نظام حقوقی آمریکا برمیدارد: رئیسجمهور آمریکا عملاً قادر به لغو و برچیدن فوری و دائمی ساختار تحریمها نیست و فرآیند رفع تحریمها در این بند، ذاتاً «زمانبر»، «مشروط» و «بازگشتپذیر» طراحی شده است. برای درک این پیچیدگی، باید هندسه تحریمها را در سه لایه کالبدشکافی کرد:
الف) تحریمهای فرامین اجرایی رئیسجمهور (Executive Orders): این تحریمها مستقیماً توسط شخص رئیسجمهور بر اساس اختیارات ناشی از «قانون اختیارات اقتصادی بحرانهای بینالمللی» (IEEPA) وضع میشوند و کاخ سفید قدرت تعلیق یا لغو فوری آنها را دارد.
ب) تحریمهای مصوب کنگره (Statutory Sanctions): این تحریمها به صورت قانون در پارلمان آمریکا تصویب شدهاند (مانند قانون مجازات ایران یا ISA). رئیسجمهور آمریکا قانوناً حق «لغو» آنها را ندارد. آنچه در بند ۷ گنجانده شده، استفاده رئیسجمهور از «حق واگذاری اختیار یا معافیت» (Waiver Provisions) برای تعلیق موقت اجرای این قوانین در بازههای ۱۲۰ یا ۱۸۰ روزه است؛ فرآیندی که فرساینده بوده و پایداری روانی بازار را مختل میکند.
ج) تحریمهای ثانویه (Secondary Sanctions): این مجازاتها بانکهای کشورهای ثالث را از معامله با ایران منع میکنند. رفع واقعی این لایه، نیازمند صدور دستورالعملهای فنی (Guidance) و «اطمیناننامههای حقوقی» (Comfort Letters) از سوی آژانس اوفک (OFAC) وزارت خزانهداری آمریکاست؛ در غیر این صورت، صرفِ صدور معافیت کاخ سفید به دلیل هراس بانکها گشایشی ایجاد نخواهد کرد.
بنابراین، ماهیت بند ۷ یک «لغو ساختاری» نیست، بلکه یک «مدیریت بوروکراتیک تعلیق» است. طرف آمریکایی لغو تحریمهای بینالمللی را به بستر زمانی تعلیقی ۶۰ روزه بعدی موکول کرده و تعهد ایران به NPT را به عنوان یک «مبنای تفسیری» قرار خواهد داد تا در طول چانهزنیهای آتی، رفع واقعی تحریمها را قطرهچکانی و مشروط به امحا یا خروج ذخایر اورانیوم ایران کند.
۶.رژیم حقوقی بینالمللی؛ مجرای قطعنامه ۲۲۳۱ و قطعنامههای آژانس
در ساختار حقوق بینالملل، تحریمهای چندجانبه شورای امنیت سازمان ملل متحد (که چارچوب آن توسط قطعنامه ۲۲۳۱ مدیریت میشود) و محدودیتهای آژانس اتمی، لایهای مستقل و متمایز از تحریمهای یکجانبه آمریکاست. از آنجا که در متن این یادداشت تفاهم، اشارهای به مکانیسم ماشه (Snapback) نشده است، اثرگذاری بند ۷ بر این بخش از تحریمها به شکل دیگری تجلی میآیـد:
تعهد آمریکا به عدم اجماعسازی در شورای امنیت: ایالات متحده با امضای این سند متعهد به عدم وضع تحریمهای جدید شده است. این امر در عرصه سازمان ملل به این معناست که واشنگتن در طول این دوره، از تلاش برای صدور قطعنامههای تحریمی جدید یا ایجاد اجماع علیه ایران خودداری خواهد کرد.
ممانعت از تقابل در شورای حکام آژانس: امضای این تفاهمنامه عملاً ترمز رفتارهای تقابلی آمریکا در شورای حکام را میکشد تا از صدور قطعنامههای جدید ضدایرانی و ارجاع مجدد پرونده به شورای امنیت جلوگیری شود.
۷). تقارن تعهدات، اقدامات متقابل و چالش مسئولیت بینالمللی
بررسی شروط این یادداشت تفاهم از منظر حقوق مسئولیت بینالمللی، دو لایه تحلیلی و بسیار ظریف را نمایان میسازد:
الف) مکانیزم اقدام برابر اقدام» و حق تعلیق تعهدات:
مفاد تفاهمنامه بر پایه یک توازن متقابل استوار است. طبق بند ۹، تعهد ایران به حفظ وضعیت موجود ساختار هستهای، مشروط به عدم وضع تحریمهای جدید و صدور مجوزهای اقتصادی از سوی آمریکاست. بر اساس ماده ۶۰ کنوانسیون وین حقوق معاهدات(۱۹۶۹) در خصوص آثار «نقض اساسی تعهدات» (Material Breach) و دکترین «اقدامات متقابل» (Countermeasures) مندرج در مواد ۴۹ تا ۵۴ طرح مواد کمیسیون حقوق بینالملل درباره مسئولیت دولتها (ILC ۲۰۰۱)، این رابطه یک پیوند ارگانیک متقابل است.
در نتیجه، در صورت نقض عهد یا تخطی ساختاری از سوی واشنگتن، ایران واجد مشروعیت کامل حقوقی برای توقف فوری تعهدات خود و از سرگیری فعالیتهای فنی خواهد بود. با توقف اجرای توافق، تعهدات انجامشده در این مدت، به دلیل ماهیت موقت سند، فاقد اثر حقوقی ماندگار بوده و وضعیت فنی به پیش از امضای تفاهمنامه بازمیگردد.
ب) هزینه سیاسی، حسن نیت و دکترین استاپل یا منع رفتار متناقض:
هرچند اصل بنیادین «حسن نیت» (Good Faith) در بند ۳ ماده ۲ منشور ملل متحد، دولتها را به اجرای صادقانه تعهدات بینالمللی خود ملزم میکند، اما در عمل نقض یک یادداشت تفاهم، بهویژه در مواردی که ماهیت سیاسی و غیرالزامآور داشته باشد، معمولاً با ضمانت اجراهای سخت حقوقی در محاکم بینالمللی مواجه نیست.
از آنجا که این سند فاقد تشریفات تصویب پارلمانی است، نقض مفاد آن توسط واشنگتن، مبنای ارگانیک برای طرح دعوای مسئولیت کلاسیک و مطالبه «جبران خسارت» (Reparation)به موجب مواد ۳۱ و ۳۴ طرح مواد مسئولیت دولتها (ILC ۲۰۰۱) در محاکم بینالمللی ایجاد نمیکند، زیرا صلاحیت اجباری دیوان بینالمللی دادگستری قابلیت اعمال ندارد.
با این حال، بر اساس دکترین «استاپل یا منع رفتار متناقض به زیان دیگری» (Estoppel) در حقوق بینالملل که در رویه قضایی بینالمللی از جمله رأی ۱۹۶۲ دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه معبد پریه ویهار تجلی یافته است، یک دولت نمیتواند رفتاری تناقضآمیز با مواضع قبلی خود پیشه کند که به وضعیت «اتکا و اعتماد» (Reliance) طرف مقابل آسیب بزند.
آمریکا با امضای این سند در عالیترین سطح اجرایی، ایران را در وضعیت اتکا قرار داده است؛ بنابراین، نقض تفاهمنامه اگرچه مسئولیت حقوقی برای جبران خسارت مالی ایجاد نمیکند، اما برای آمریکا «هزینه سیاسی» سنگین و ضربه جدی به «اعتبار بینالمللی» را به همراه دارد. تله اصلی اینجاست که طرف آمریکایی تلاش خواهد کرد با تفسیر به رأی بندهای فنی، ایران را متهم به عدم حسن نیت کرده و مسئولیت شکست احتمالی را به گردن تهران بیندازد.
پیشنهاد راهبردی؛ حفاظت از اهرمهای موازنه قوا و حفظ پیوند منسجم میان میدان و دیپلماسی
یادداشت تفاهم اخیر، یک «ایستگاه تنفس» و معبری هوشمندانه برای مدیریت بحران است، نه مقصد نهایی و حلال مصائب ساختاری. نقطه قوت این سند در این است که ایران بدون دادن امتیازات فنی در حوزه هستهای، امتیازات ملموسی در حوزه امنیتی و دریایی کسب کرده است.
با این حال، بزرگنمایی این سند و بالا بردن توقعات عمومی، جامعه را در تله انتظارات فزاینده گرفتار میکند؛ تلهای که اگر در پایان دالان موقت به دلیل زیادهخواهی آمریکا بر سر اخذ «تضمینهای عینی حقوقی» به بنبست برسد، دستاورد فعلی را به یک شکست استراتژیک و سرخوردگی ملی در اذهان تبدیل خواهد کرد. تیم دیپلماسی کشور برای عبور از این دالان پرپیچوخم، بیش از هیجانزدگی رسانهای، به «عقلانیت حقوقی»، حفاظت از اهرمهای موازنه قوا و حفظ پیوند منسجم میان میدان و دیپلماسی نیازمند است.
